복지국가 발달에서 정치의 역할

: 무상복지 열풍 이후 한국 복지정책 확장에 대한 사례 연구

The Role of Politics in the Development of the Welfare State

: a Case Study of Social Policy Expansion in South Korea

동아일보 콘텐츠기획본부 홍수영 기자

연수기간: 2018년 9월 13일~2019년 9월 12일

연수지역: 영국 브리스톨(University of Bristol)

한글 요약

█ 연구 배경과 연구 방법 

2010년 말 ‘무상복지 열풍’ 이후 10년 동안 한국은 복지정책의 급격한 확대를 경험하고 있다. 그 동안 한국 복지국가의 발전은 주로 발달주의(developmentalism)와 생산주의(productivis)에 바탕을 둔 사회경제적 맥락에서 이해돼 왔다. 즉, 권위주의적 지도자가 설정한 경제성장이라는 국가 발달 목표 속에 필요에 따라 사회정책이 부수적으로 발달하는 모습이었다. 최근에는 탈산업화로 인한 노동시장의 구조 변화와 저출산, 고령화 등 인구학적 변화가 복지국가 발전의 결정요인으로 부각되고 있다.

그럼에도 불구하고 이 같은 사회경제적 접근만으로는 최근의 복지정책 확대의 시기와 실체, 속도를 충분히 포착할 수 없다. 기존 연구의 공백을 메우기 위해 이 연구는 한국 복지국가 발전의 정치적 동인들에 초점을 맞추고 있다. 보다 구체적으로2010년 말 ‘무상복지 열풍’ 이후 최근까지 복지정책이 확대된 사례를 통해 한국 복지국가 발달에서 정당의 역할을 확인하는 것이었다. 실증 조사를 위해 문서 검토 및 정치인, 관료, 기자 등 다양한 핵심 이해관계자들에 대한 심층 면접을 채택했다. 복지 확대의 내용을 보여줄 다양한 정책 문서와 통계에 대한 분석도 보완적으로 이뤄졌다.

█ 분석 내용 

이 연구는 정당이 민주화와 탈산업화 이후의 한국 복지국가 발전의 핵심 주인공이라고 주장한다. 정당들은 유권자의 표를 획득하고 지지세를 확대하기 위해 복지 확대 경쟁에 나선다.

첫째, 이 연구는 최근의 복지정책 확대의 동기가 정당들로부터 왔다는 것을 보여줬다. 사회경제적 변화와 인구통계학적 변화가 한국에서 복지국가에 대한 국민들의 수요를 증가시킨 점은 분명하다. 하지만 특정 분야에서의 수요 증가가 당연한 귀결로 정책 확대를 불러오는 것은 아니다. 민주주의에서 선거라는 제도는 정당이 유권자들의 요구를 적극 수용하게 하는 장이다. 이 같은 맥락에서 복지 확대를 놓고 정당 경쟁이 촉발됐고 정책에 대한 정치의 영향력이 급격하게 커졌다. 동시에 한국경제의 성장기의 특징으로 여겨졌던 관료들의 정책적 영향력은 상대적으로 약화됐다.

둘째, 이 연구는 복지정책을 놓고 정당 경쟁이 벌어지는 이유는 선거 인센티브 때문이라는 점을 밝혀냈다. 정당들은 복지정책을 유권자에게 지지를 호소하는 유용한 수단으로 인식하고 있다. 이는 정치, 사회, 경제적 변화에 따라 한국 사회를 특징짓던 사회 분열구조(social cleavage)가 달라졌고 이에 따라 유권자들의 요구도 변화했기 때문이다. 특히 경제성장에 방점을 찍고 복지정책에 부정적인 태도를 보였던 한국의 보수정당 또한 복지 확대를 옹호하는 태도를 보일 때 선거에서 유리할 수 있음을 알기 시작했다.

셋째, 이 연구는 복지정책의 확대를 부르는 정당 경쟁의 패턴을 밝혀냈다. 한국 사례 연구에서는 정당정치가 발달한 서유럽처럼 노동당이나 사민주의 정당이 복지 확대를 주장할 때 복지가 확대된다는 가설과 달리 보수정당의 역할이 주목할 만 했다. 한국 정당정치의 양대 축 가운데 한 쪽인 보수정당이 선거에서의 이점을 노려 복지 확대에 가세했을 때, 또 다른 한 쪽인 중도진보정당이 상대적 우위를 보였던 복지정책 영역에서 보수정당에 밀리지 않기 위해 수혜 대상과 혜택의 확대를 외칠 때 우발적인 복지 확대가 이뤄졌다.

넷째, 이 연구는 한국 복지정치의 동학을 분석하면서 보수정당과 진보정당의 공약은 물론 복지국가에 대한 정당들의 태도가 점점 더 비슷해진다는 점을 발견했다. 2012년 대선 기초연금 공약과 2016년 총선에서 기초연금 인상과 아동수당 도입 등을 놓고 보수, 진보정당은 이념적 차이에도 불구하고 대동소이한 공약을 제시했다. 물론 각 정당은 여전히 국가 재정 운용과 경제성장-복지에 대한 고유한 정책 성향을 유지하고 있다. 하지만 이러한 정책 성향이 선거에서 유권자들에게 호감을 받지 못할 것으로 판단할 경우 유권자들에게 드러내기를 꺼리는 모습을 발견할 수 있었다.

█ 연구의 시사점 

이러한 분석 결과에 비춰 이 연구는 정당정치가 한국 복지국가를 디자인하는 중요한 결정요인이라고 주장한다. 즉, 현재의 한국 복지국가는 국가(관료) 주도의 발전 형태라기보다는 정당 주도의 발전 형태로 특징지을 수 있다. 따라서 이 연구는 복지 확대에 에 대한 대중의 요구가 계속되는 한, 확장적인 복지국가 개혁이 계속될 수밖에 없다고 주장한다. 게다가, 이 연구는 복지정책 확대에서 보수정당의 역할에 대해 좀 더 주목해야 한다고 제안하고 있다. 모든 정당들이 복지정책 영역에서 보수정당의 태도를 바탕으로 각자의 태도를 재정립하는 경향이 있기 때문이다. 즉, 보수정당이 복지 확대에 가세하면 진보정당은 좀 더 진보적인 복지정책을 추구해야 하는 게 선거의 현실이다. 요컨대, 한국 복지정치의 발달을 정당경쟁의 역학으로 분석할 수 있으며 복지 문제에 대한 정당의 일관성이 없는 정책 선택까지 이러한 맥락에서 설명할 수 있다.

이 연구는 서구 복지국가 발전을 검토하는 데 전형적으로 이용되는 정치적 이론이 한국적 맥락에 적용될 수 있는지를 실증적으로 보여줬다. 한국은 산업화 시기에는 권위적인 정치 리더와 엘리트 관료들이 정책을 이끌었고, 1987년 민주화 이후에도 영호남 간 지역 대결과 남북 갈등 때문에 정책 영역에서 정당 경쟁이 이뤄지지 않았다. 하지만 2010년 무상복지 열풍 이후 한국의 복지정책 확대는 서구 이론을 적용해 해석할 여지가 있다.

 또한 이 연구는 한국 복지국가의 추가적인 궤적을 예측하려고 할 때 향후 연구가 초점을 맞출 수 있는 몇 가지 사항들을 제안했다. 예를 들어, 복지 확대에서 보수정당의 역할과 복지 분야에서 실질적인 정당 간 차이 등을 좀 더 면밀히 살펴볼 필요가 있다. 좀 더 심도 있는 연구를 통해 보수정당과 중도진보정당이 집권한 뒤 정책 태도를 어떻게 바꾸는지 조사해볼 수 있을 것이다. 이러한 연구는 한국 복지정치의 역학을 더 잘 이해할 수 있게 해줄 것이다. 이 논문이 한국 복지국가의 발전에서 정당의 역할과 정당경쟁의 역학을 실증적으로 이해하는 데 기여할 수 있기를 바란다.

※ 이하 영어 원문 보고서는 첨부파일에서 확인.